Tomasz Bielecki, Bruksela
Europosłowie pracują nad propozycjami dużego zacieśnienia integracji unijnej. Droga do zmiany traktatów UE jest jednak bardzo daleka. Musiałby zgodzić się każdy kraj Unii, a wśród nich jest sporo sceptyków.
Parlament Europejski będzie za miesiąc głosować nad swą propozycją reformy ustrojowej UE na podstawie przyjętej 25 października 2023 rekomendacji europoselskiej komisji spraw konstytucyjnych (AFCO).
Stanowisko AFCO nie przesądza o wynikach listopadowego głosowania plenarnego. Jednak znaczna przewaga zwolenników zmian w tej komisji (19 głosów za sześć przeciw jeden wstrzymujący się) wskazuje, że jej sprawozdanie ma poważne szanse na zatwierdzenie bez bardzo wielkich zmian. Taka oficjalna propozycja europosłów nie oznaczałaby automatycznego wszczęcia kilkuletnich prac w Unii nad zmianami traktatowymi (o czym niżej). Tylko niektóre z wysuwanych pomysłów są zgodne z ideami promowanymi m.in. przez Niemcy i Francję, które można przeprowadzić również bez zmian traktatowych. W każdym z wariantów na reformę ustrojową Unii trzeba zgody każdego z 27 państw członkowskich.
Pomysły zaakceptowane przez komisję AFCO oznaczałyby duże zacieśnienie eurointegracji. Jednak nawet w razie ich pełnej realizacji (to w przewidywalnej przyszłości wydaje się bardzo mało prawdopodobne) Unia byłaby daleka od mocno sfederalizowanego „superpaństwa”.
Rekomendacje AFCO rzeczywiście zmierzają do poważnego wzmocnienie roli Parlamentu Europejskiego. Obecnie nowe unijne przepisy są przyjmowane – po przedłożeniu projektów przez Komisję Europejską – przez Radę UE (rządy 27 państw Unii reprezentowane przez swych ministrów) oraz zazwyczaj przez Parlament Europejski. Te dwie instytucje muszą uzgodnić wspólny wariant nowych regulacji (to „zwykła procedura prawodawcza”). Europarlament w pewnych dziedzinach ma tylko głos doradczy (np. podatki) lub ma prawo wypowiedzieć się wyłącznie „za” lub „przeciw” bez możliwości wprowadzenie zmian (np. wieloletni budżet UE). W praktyce to Rada UE dominuje teraz w procesie prawodawczym.
Propozycje AFCO zmierzają nie tylko do usunięcia tej asymetrii. W pewnych kwestiach wprowadziłby nawet przewagę Parlamentu Europejskiego nad Radą UE niejako na wzór dominacji niższej izby parlamentu w systemach z parlamentem dwuizbowym.
Krytycy celujący w straszenie Berlinem przywołują teraz dawną unijno-federalistyczną analogię między europarlamentem jako Bundestagiem oraz Radą UE jako Bundesratem. W propozycjach AFCO nie ma aż tak mocnych nowych uprawnień dla instytucji UE, które pozwalałyby na poważnie czynić takie porównania z systemem niemieckim.
Europosłowie z AFCO chcieliby złamania – należnego Komisji Europejskiej – monopolu na inicjatywę prawodawczą, która miałaby przysługiwać również Parlamentowi Europejskiemu. Proponują poważne rozszerzenie dziedzin objętych „zwykłą procedurą prawodawczą” (zrównującą europarlament z Radą UE), w tym w kwestii wieloletnich budżetów UE. Chcą dominacji w procesie wyboru szefa Komisji Europejskiej, który z kolei miałby dużą swobodę w formowaniu tej Komisji. Propozycje AFCO obejmują też wprowadzenie – to idea iście federalistyczna – możliwości ogólnounijnych referendów.
Co z polityką zagraniczną?
Ponadto komisja AFCO proponuje przyznanie UE uprawnień m.in. w dziedzinie środowiska oraz częściowych uprawnień m.in. w kwestii zdrowia czy edukacj. Proponuje też zwiększenia obecnych uprawnień Brukseli przykładowo w polityce zagranicznej. W tej części propozycji AFCO, chodzi o dalsze ograniczenie reguły jednomyślności na rzecz głosowań większościowych w Radzie UE m.in. w niektórych kwestiach polityki zagranicznej. Chodziłoby m.in. o przyjmowanie sankcji bądź zatwierdzanie kolejnych etapów w procesie akcesyjnym państw kandydujących do UE.
W propozycjach AFCO, ani w pomysłach wysuwanych m.in. przez kanclerza Olafa Scholza „brak prawa weta w polityce zagranicznej” nie oznacza głosowań nad rozstrzygnięciami strategicznymi, lecz tylko nad sankcjami, deklaracjami, nominacjami.
Również w ustrojowym wariancie proponowanym przez AFCO – skupiająca premierów oraz prezydentów państw UE – Rada Europejska, która podejmuje decyzje przez konsensus, pozostałby politycznie naczelną instytucją UE (nadal bez roli prawodawczej) „nadającą Unii” – jak mówi traktat lizboński – „impulsy niezbędne do jej rozwoju i określa ogólne kierunki i priorytety polityczne”.
Wśród tradycyjnych przeciwników jakichkolwiek zmian traktatowych w bliskiej przyszłości jest m.in. Polska (ten sceptyczny pogląd łączy PiS oraz PO), Rumunia, kraje bałtyckie, Szwecja, Dania, Czechy, Bułgaria, Chorwacja, Węgry.
Sporo pozostałych krajów nie odrzuca kategorycznie takiej możliwości. Jednak w istocie wiele z nich wątpi w możliwość przeprowadzenia szerszej reformy traktatowej. Dlatego dyskusje między państwami Unii skupiają się teraz na ewentualnych zmianach sposobu głosowania w Radzie UE, które dzięki „klauzuli pomostowej” można wprowadzić w ramach traktatu lizbońskiego za uprzednią jednomyślną zgodą wszystkich państw Unii. Ograniczenie reguły jednomyślności w kwestiach zagranicznych, a może nawet podatkowych (chodziłoby o niektóre reguły VAT), jest wspierane m.in. przez Niemcy, Francję, Hiszpanię, Włochy. Natomiast Polska jest zasadniczo przeciw.
– Chcemy wzmocnienia Unii w tym kształcie, w jakim jest dziś. Rewolucje ustrojowe nie są nam potrzebne niezależnie od stanowiska Francji i Niemiec – powiedział, szykujący się do objęcia fotela premiera, Donald Tusk podczas swej wizyty w Brukseli.
Reforma potrzebna rozszerzonej Unii?
Rzecznicy reform ustrojowych przekonują, że Unia bez zmian ustrojowych nie będzie mogła sprawnie funkcjonować po rozszerzeniu m.in. o Ukrainę. Ta teza wywołuje spory. Wskazuje jednak na – w zależności od poglądów – szansę bądź ryzyko, że niektóre kraje Unii będą wiązać swą zgodę na rozszerzenie UE ze zgodą reszty państw na reformy (zwłaszcza na ograniczenie jednomyślności w systemie głosowań poprzez „klauzulę pomostową”). Tak w Brukseli odczytywane są niektóre sygnały z Berlina.
Podczas obrad ambasadorów przy UE, którzy na początku października przygotowywali rozszerzeniowe obrady szczytu w Grenadzie, zarówno Polska, jak i Francja oraz Włochy (plus kilka mniejszych krajów) przestrzegały, by wewnętrzne reformy instytucjonalne UE nie zaczęły być postrzegane jako wstępny warunek rozszerzenia.
– Najpierw przeanalizujmy wpływ przyszłego rozszerzenia na poszczególne polityki Unii, na czele z rolną i spójności. Dopiero potem pomyślmy, jak wprowadzić potrzebne zmiany. Głoszenie z góry, że trzeba zmiany traktatów, jest pochopne – tłumaczył jeden z zachodnich dyplomatów w Brukseli.
Wyzwanie nawet trudniejsze od negocjowana zmian ustrojowych UE może nadejść już około 2025 roku. Wówczas Komisja Europejska będzie musiała przedłożyć pierwszy projekt kolejnego wieloletniego budżetu po 2027 roku.
Z pierwszych przymiarek w Radzie UE, wynika, że przyjęcie Ukrainy wymagałoby zwiększenia unijnego budżetu o 186 mld euro (na siedem lat). Natomiast przyjęcie dziewięciu krajów aspirujących do Unii podniosłoby budżet unijny z 1,11 proc. do 1,4 proc. dochodu narodowego brutto UE (to wskaźnik zbliżony do PKB). Rozszerzenie uderzyłoby w fundusze spójności i rolne dla obecnych państw Unii, o ile budżet nie zostałby poważnie zreformowany (np. zasady płatności rolnych) lub mocno zwiększony.
Co z ambitnymi propozycjami komisji AFCO?
Po przyjęciu ich przez Parlament Europejski (z ewentualnymi korektami) w listopadzie powinny trafić do Rady UE (gremium ministrów państw UE). Następnie do Rady Europejskiej (gremium szefów państw i rządów). Ta decydując zwykłą większością – będzie musiała rozstrzygnąć, czy w ogóle podjąć analizy i prace nad propozycjami europarlamentu. Wszelkie kolejne kroki byłyby objęte wymogiem konsensusu 27 państw UE.
