Jak wiadomo, Brytyjczycy robią wszystko na odwrót. Jeżdżą lewą stroną ulicy, montują dziwne gniazdka elektryczne i zerkają z nieufnością na turystów zamawiających pół litra piwa zamiast tradycyjnej pinty. Zupełnie inaczej wyszła im też konstytucja.
Niedawno prof. Piotr Mikuli opublikował ciekawe rozważania dotyczące relacji między podziałem władzy a suwerennością Parlamentu Zjednoczonego Królestwa w kontekście Brexitu. Idąc tym tropem postanowiłem zaproponować czytelnikom krótką podróż po zawiłościach brytyjskiego konstytucjonalizmu. Jak odmienny od naszego jest system polityczny ielkiej Brytanii, z całą pewnością przekonał się już niejeden student prawa czy politologii.
Uwaga terminologiczna: formalnie nazwa kraju brzmi “Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej”, natomiast często w języku polskim utożsamia się zarówno zwrot “Zjednoczone Królestwo” jak i “Wielka Brytania” (nazwa wyspy) z całym państwem, podobnie tutaj. Pojawiający się w tekście skrót “UK” wywodzi się od angielskiego United Kingdom, tj. Zjednoczone Królestwo.
Czy Brytyjczycy mają konstytucję?
Krótko: jak najbardziej tak. Z całą pewnością pracownicy naukowi Uniwersytetu w Cambridge, którzy zajmują się prawem konstytucyjnym na co dzień, zrobiliby wielkie oczy, gdyby ktoś z kontynentu zarzucił im, że Wielka Brytania konstytucji przecież nie ma. Nie do końca poprawnie byłoby też powiedzieć, że na wyspach brytyjskich panuje „niepisana” konstytucja, a to dlatego, że wiele z najważniejszych zasad konstytucyjnych ma formę pisaną, bardzo często zresztą wyrażoną w ustawie. Można jednak powiedzieć, że brytyjska konstytucja jest nieskodyfikowana (ang. uncodified w opozycji do unwritten), tj. nie została ujęta w formie jednego dokumentu prawnego tak jak jest to zrobione w krajach takich jak Polska czy Niemcy. Ponadto zasady uznawane za konstytucyjne nie mają formalnie wyższej rangi od pozostałych i nie są „zagwarantowane” (ang. entrenched). Parlament brytyjski może każdą z ustaw zmienić lub usunąć zwykłą większością głosów.
Na czym w praktyce polega doktryna suwerenności Parlamentu Zjednoczonego Królestwa?
W pewnym uproszczeniu: odkąd na bruk nieopodal londyńskiego Whitehall upadła ścięta głowa króla Karola I Stuarta, zwanego też przez ówczesne ugrupowanie parlamentarzystów „tyranem, zdrajcą, mordercą i wrogiem publicznym”, w Wielkiej Brytanii władza królewska, jak można się domyślić, stopniowo topniała.1 W wyniku trzech angielskich wojen domowych przyjęte zostały dwie bardzo istotne ustawy: Deklaracja praw (ang. Declaration of Rights po przyjęciu przez parlament nazywana Bill of Rights) oraz Ustawa o następstwie tronu (ang. Act of Settlement). W konsekwencji Wielka Brytania stała się pierwszym państwem o ustroju monarchii parlamentarnej. Suwerenność parlamentu jest obecnie jedną z najistotniejszych zasad ustrojowych w tym państwie.
Najlepiej określa ją jedno zdanie z kultowego już Introduction to the Study of the Law of the Constitution autorstwa A. V. Dicey’ego:
The principle of Parliamentary sovereignty means neither more nor less than this, namely that Parliament thus defined has, under the English constitution, the right to make or unmake any law whatever and, further, that no person or body is recognised by the law of England as having a right to override or set aside the legislation of Parliament.2
W moim tłumaczeniu: Zasada suwerenności parlamentu oznacza ni mniej, ni więcej niż to, że parlament na mocy angielskiej konstytucji ma prawo uchwalać oraz uchylać jakiekolwiek prawo. Co więcej, żadnej osobie ani instytucji prawo angielskie nie przyznaje kompetencji do unieważniania aktów przyjętych przez parlament.
Jak podaje się w częstym przykładzie nie ma formalnie żadnych przeciwwskazań, aby parlament zwykłą większością głosów uchwalił ustawę, w której nakaże ściganie i egzekucję wszystkich niebieskookich noworodków. Nie istnieje w Wielkiej Brytanii sąd konstytucyjny, który mógłby uznać taką ustawę za niekonstytucyjną. Nie ma możliwości usunięcia jej z obrotu prawnego. To, co mogą zrobić sądy, to stosować w takiej sytuacji wykładnię zawężającą na zasadzie „ustawodawca nie mógł pomyśleć czegoś tak absurdalnego, więc z całą pewnością miał na myśli to: […]” lub obudować tę regulację wieloma warunkami. Niemniej, jeśli coś jest w ustawie dosłownie zapisane, nie ma drogi, aby się tego bezpośrednio pozbyć bez woli parlamentu, ze skomplikowanym wyjątkiem na rzecz nadrzędnych regulacji Unii Europejskiej i orzecznictwa TSUE.
Tak pojmowana suwerenność parlamentu jest bardzo różna od zasad przyjętych na kontynencie i niejako „przykrywa” to, co u nas nazywa się zasadą suwerenności narodu. Naród w Wielkiej Brytanii wybiera swoich przedstawicieli do Izby Gmin, ci przedstawiciele nie są jednak później formalnie związani wolą wspomnianego Narodu wyrażoną w ewentualnej konstytucji.
Konsekwencją złej decyzji podjętej przez większość rządzącą w Izbie Gmin może być klęska w następnych wyborach czy gwałtowne protesty społeczne. Trzeba przyznać, że pomimo braku formalnej konstytucyjnej kontroli sądowej brytyjski system znajdował dotychczas sposoby na korygowanie własnych niedoskonałości. Dla przykładu brytyjski Sąd Najwyższy ma możliwość uchwalania niewiążących „deklaracji niezgodności” (ang. Declaration of incompatibility), które uznają daną regulację za niezgodną z Europejską Kartą Praw Człowieka. Taka deklaracja nie uchyla ustawy ani nie ogranicza jej mocy, jest jednak komunikatem skierowanym do parlamentu, że coś należy zmienić, i parlament faktycznie najczęściej do tych zaleceń się stosuje.
Czym są konwenanse konstytucyjne?
Konwenanse konstytucyjne (ang. constitutional conventions) są politycznymi regułami postępowania skierowanymi do osób sprawujących w Wielkiej Brytanii władzę. Ich rolą jest sprawić, by szachiści grali ze sobą spokojnie zamiast wywracać szachownicę z krzykiem i płaczem. Konwenanse przypominają polityczny savoir-vivre – teoretycznie można na dobrym bankiecie wysiorbać zupę i zaplamić obrus, ale czy warto? Cechą charakterystyczną konwenansów jest to, że nie są obwarowane żadną prawną sankcją i nie są egzekwowane przez sądy. Do tych reguł albo się stosuje, albo nie. Rolę odgrywa przede wszystkim długa tradycja oraz sankcje nieformalne takie jak: „jeśli my złamiemy konwenans, partia opozycyjna zrobi to samo jak dojdzie do władzy i każdemu będzie gorzej”, „jeśli złamiemy konwenans, ukarzą nas wyborcy”, „jeśli złamiemy konwenans, w Szkocji wzrośnie poparcie dla niepodległości” i tak dalej. Co może nas zdziwić, pomimo braku formalnej kontroli sądowej i sankcji za niezastosowanie się do tych reguł wygląda na to, że dotychczas sprawnie organizowały one życie polityczne Wielkiej Brytanii. Być może wysoka kultura prawna i polityczna panująca na wyspach oraz wielowiekowa tradycja robiły swoje. To zaczęło się zmieniać z powodu największej kontrowersji ostatnich lat: Brexitu.
Konwenanse mogą być niepisanym zwyczajem, ale mogą być też spisane w formie instrukcji lub nawet zawarte w ustawie. Sam fakt umieszczenia konwenansu w ustawie nie sprawia automatycznie, że jest on możliwy do wyegzekwowania przez sąd. Jeśli wolą parlamentu było, aby konwenans pozostał niewiążący, to zachowuje on swoją naturę. Sądy brytyjskie co do zasady bardzo ostrożnie wypowiadają się w sprawach związanych z polityką i dbają o bezstronność.
O co chodzi z zawieszeniem sesji parlamentu przez premiera Borisa Johnsona?
Premier Wielkiej Brytanii Boris Johnson postanowił za zgodą królewską zawiesić obrady parlamentu do 14 października.3 Ten krok wywołał olbrzymie kontrowersje w UK.
Sama prorogacja (ang. prorogation), czyli zawieszenie obrad parlamentu, nie jest niczym nadzwyczajnym. Okres wspomnianej przerwy kończy się wygłoszeniem przez królową mowy (ang. The Queen’s Speech). W rzeczywistości wspomniana mowa jest pisana przez rząd, który w ten sposób wyznacza swoje cele polityczne i przedstawia parlamentowi agendę na dalszy czas obrad.
Zwyczajowo prorogacja następuje w okolicach nowego roku, poprzednia premier Teresa May nie zdecydowała się jednak na ten krok w obliczu zbliżającego się Brexitu i intensywnych prób przeprowadzania przez Izbę Gmin wynegocjowanego przez nią porozumienia z Unią Europejską. Premier May trzykrotnie próbowała uzyskać ratyfikację parlamentu dla wspomnianego umowy, trzykrotnie poniosła sromotną klęskę, wobec czego podała się do dymisji. Stery przejął Boris Johnson.
Zawieszenie obrad parlamentu byłoby w takiej sytuacji zupełnie naturalne, tym bardziej, że był to jeden z najdłuższych okresów ciągłej pracy tej instytucji w historii UK. Nieprzypadkowo jednak premier wybrał okres przypadający tuż przed planowanym dniem wyjścia UK z UE, wyznaczając również długi, bo pięciotygodniowy, czas prorogacji. Tym sposobem Boris Johnson prawdopodobnie chciał uniemożliwić Izbie Gmin powstrzymanie możliwości tzw. „hard Brexit” czyli bezumownego wystąpienia Wielkiej Brytanii z Unii Europejskiej.
Posunięcie premiera zostało zaskarżone do sądów w Szkocji, Anglii oraz Irlandii Północnej. W przeciwieństwie do legislatywy, egzekutywa może być rozliczana ze swoich posunięć przez sądy o ile nie są to decyzje całkowicie związane z polityką. Na ten moment sąd w Irlandii Północnej oraz londyński Wysoki Trybunał (ang. High Court) odrzuciły skargi, uznając że decyzja premiera jest warunkowana politycznie i sądy nie powinny się co do niej wypowiadać. Z kolei szkocki Sąd Apelacyjny uznał posunięcie Johnsona za nielegalne. Sprawa znajdzie zapewne finał w brytyjskim Sądzie Najwyższym.
Dodatkowy smaczek nadaje zagadnieniu fakt, że parlament zdążył we wcześniejszych ustawach zawrzeć postanowienie, które może wymuszać regularne zwoływanie jego obrad chociażby w kontekście monitorowania prób ustanowienia nowego rządu Irlandii Północnej (mowa o The Northern Ireland (Executive Formation etc.) Act 2019).
Czy królowa mogłaby odmówić premierowi zgody na prorogację?
Formalnie tak. W praktyce nie. Kiedy przeglądałem komentarze brytyjskich internautów pod artykułami dotyczącymi prorogacji, bardzo często wzywali oni królową do odmowy wyrażenia swojej zgody na zawieszenie sesji parlamentu lub krytykowali jej decyzję, zastanawiając się jaka jest w takim razie jej rola. Jak widać sami Brytyjczycy nie zawsze do końca wiedzą co może, a czego nie może ich monarcha. Zgodnie ze starym konwenansem konstytucyjnym, brytyjski monarcha działa za poradą swego rządu i nie może tej rady zignorować, o ile nie chodzi o wąski zakres arbitralnych kompetencji przynależnych tylko jej bądź jemu. Królowa nie pełni roli sądu konstytucyjnego i nie należy do niej weryfikacja takiej rady. Jeżeli sąd bądź parlament uznają, że premier naruszył zasady konstytucyjne, stwierdzą zapewne, że królowa została złą radą wprowadzona przez rząd w błąd. Jak już było wspomniane wcześniej, konwenanse konstytucyjne są prawnie niewiążące. Formalnie zatem monarcha zachowuje w Wielkiej Brytanii ogromną władzę. Czy jednak ktoś wyobraża sobie, że królowa nagle złamie wielowiekową tradycję? Tak bezprecedensowy krok przeczyłby żelaznej regule, że monarcha nie zajmuje bezpośrednio stanowiska w sporze politycznym i prawdopodobnie doprowadziłby do rychłego końca brytyjskiej monarchii parlamentarnej.
Czym jest dewolucja?
Choć jest to sprzeczne z powszechnym wyobrażeniem, Wielką Brytanię należałoby traktować jako państwo unitarne, to jest jednolite, z jednym ośrodkiem władzy zlokalizowanym przede wszystkim w Westminsterze. W Izbie Gmin zasiadają przedstawiciele ze wszystkich regionów UK, a parlament, jak wiadomo, jest suwerenny i ma prawo uchwalania i znoszenia każdego prawa. Poszczególne części składowe Zjednoczonego Królestwa inne niż Anglia, tj. Walia, Szkocja i Irlandia Północna zachowują jednak znaczną autonomię. Walia i Irlandia Północna posiadają własne zgromadzenia, a Szkocja parlament, wszystkie te części mają również odmienną od brytyjskiej egzekutywę, tj. własne rządy. Proces przejęcia kompetencji przez inną instancję jest nazywany w naukach prawnych dewolucją, w tym przypadku dewolucja polega na przeniesieniu niektórych kompetencji z Westminsteru do poszczególnych instytucji w częściach składowych UK. Należy jednak pamiętać, że źródłem tych kompetencji jest zawsze wspólny parlament w Londynie. Nie jest to zatem układ federalny taki jak w Niemczech. Nikt tu nie zawiera wiążącego paktu. Układ federalny leżałby w sprzeczności z doktryną suwerenności parlamentu i wielowiekową polityką Anglików. Tak jak parlament może dać, tak i może zabrać, tj. znieść instytucje dewolucyjne w Szkocji, Walii i Irlandii Północnej. Dotychczas Londyn przekazywał w ręce poszczególnych regionów tzw. „kwestie dewolucyjne” (ang. devolved matters), tj zagadnienia związane dla przykładu z edukacją czy zdrowiem publicznym. Z kolei polityka obronna i zagraniczna Wielkiej Brytanii pozostają w wyłącznej gestii Parlamentu Zjednoczonego Królestwa oraz Rządu Jej Królewskiej Mości.
Czy Brexit może doprowadzić do rozpadu Wielkiej Brytanii?
Kiedy ostatnio odwiedzałem Anglię niektórzy z moich rozmówców żartowali, że United Kingdom stało się Disunited – Podzielonym Królestwem Wielkiej Brytanii. Brexit tworzy cały szereg napięć na linii samorządów regionalnych i centralnego ośrodka władzy. Nie jest tajemnicą, że za wyjściem UK z UE głosowali przede wszystkim Anglicy i Walijczycy. Szkoci oraz Irlandczycy z Północy byli przeciw. Obecna premier Szkocji, Nicola Sturgeon, zaczęła prowadzić na tym tle kampanię zmierzającą do ogłoszenia drugiego referendum w sprawie niepodległości Szkocji, czemu Westminster z całą pewnością będzie przeciwny.
Jednocześnie rząd i parlament brytyjski zaczęły ostatnimi czasy łamać utrwalony konwenans konstytucyjny, mówiący że władza centralna co do zasady nie wtrąca się w sprawy przekazane jurysdykcji regionalnej, tj. opisane akapit wyżej devolved matters. Konwenans, jak każdy inny, jest niewiążący i nie może być egzekwowany przez sądy, a suwerenny parlament w Londynie może, jak pamiętamy, uchwalić i znieść jakiekolwiek prawo. Niemniej fakt ten tworzy duże napięcie polityczne na linii Edynburg – Londyn.
Czym jest Sewel Convention i czy Parlament Zjednoczonego Królestwa potrzebuje zgody Szkotów, żeby wystąpić z UE?
Konwenans konstytucyjny, o którym mowa wyżej, tj. mówiący, że władza centralna nie powinna wtrącać się w sprawy regulowane przez instytucje regionalne, nazywany jest Konwenansem Sewela. Lord Sewel, wówczas podsekretarz stanu w Biurze ds. Szkocji (ang. Scottish Office), znany też później na Wyspach Brytyjskich pod mniej chlubnym pseudonimem jako „Lord Coke”, był autorem rekomendacji, że w zwyczajnych okolicznościach Westminster nie powinien regulować spraw przeznaczonych szkockiej legislatywie bez zgody tej legislatywy, tj. Parlamentu Szkockiego. Po referendum ws. niepodległości Szkocji, którego wynik dla Anglików był korzystny, tj. Szkoci postanowili w UK pozostać, konwenans został ujęty w ramy ustawowe poprzez Scotland Act 2016. Jak wiadomo jednak, samo wpisanie konwenansu konstytucyjnego do ustawy nie czyni z niego wiążącego prawa o ile nie jest to wyraźna intencja Parlamentu Zjednoczonego Królestwa.
Zagadnienie znalazło się przed Sądem Najwyższym jako element słynnej Miller Case. W pewnym uproszczeniu: Parlament Szkocki nie wyraził zgody na uchwalenie Withdrawal Act, tj. ustawy o wyprowadzeniu Wielkiej Brytanii z Unii Europejskiej. Westminster uchwalił ustawę i tak, ignorując sprzeciw. Bo mógł (nie mamy Pana płaszcza i co nam Pan zrobi?). Szkoci zarzucili, że jest to naruszenie Konwenansu Sewela, tj. uchwalenie regulacji dotyczącej spraw dewolucyjnych bez zgody Parlamentu Szkockiego. Pytanie brzmiało: czy Konwenans Sewela przez to, że znalazł się w ustawie, nabrał mocy wiążącej i może być egzekwowany przez sąd? Sąd Najwyższy odpowiedział: nie. Z tekstu przepisów wynika, że nie było takiej intencji ustawodawcy. Konwenans to nadal konwenans, a więc savoir-vivre, a nie twarde prawo.
Na marginesie warto zauważyć, że nawet gdyby konwenans stał się wiążącym prawem to nic nie mogłoby powstrzymać Parlamentu UK przed jego zniesieniem w przyszłości. Parlament może uchwalać i znosić jakiekolwiek prawo.
Westminster może wszystko, ale konsekwencje polityczne takich posunięć są znaczne. Niewykluczone, że w Szkocji poparcie wobec niepodległości będzie rosło.
Czy parlament może w praktyce powiedzieć Borisowi Johnsonowi: non possumus?
Od strony teoretycznej zagadnienie to rozwijał w swoim artykule prof. Mikuli. W praktyce odpowiedź wydaje się brzmieć „tak”, i to niezależnie od zasady podziału władz. Jak było powiedziane wielokrotnie, Westminster zgodnie z doktryną suwerenności ma prawo uchwalać i uchylać jakiekolwiek prawo. Skoro mógłby teoretycznie nakazać ściganie niebieskookich noworodków, to tym bardziej może zobowiązać premiera, aby ten nie doprowadził do bezumownego Brexitu. Nie ma sądu konstytucyjnego, który mógłby takie zobowiązanie uznać za niekonstytucyjne. Tak też pisze prof. Mikuli: „Jeśliby założyć, że ustawa ingeruje w uprawnienia egzekutywy, brak konstytucji w znaczeniu formalnym powoduje, że każda ustawa będzie uchylać normę wywodząca się z innych źródeł, w tym z prerogatywy. Ustawa ma charakter prawnie wiążący, musi być zatem wykonana i żaden sąd nie stwierdzi jej niekonstytucyjności”.
Co więcej, z doktryny suwerenności parlamentu wynika jeszcze jedna ważna zasada: parlament nie może zobowiązać się na przyszłość. Uchwalona wcześniej ustawa o wystąpieniu z UE niezależnie od jej treści i przyznanych rządowi kompetencji do negocjowania warunków Brexitu może być w każdym momencie „zmieniona”, nadpisana. Z tego samego powodu też żadna kadencja parlamentu nie może na mocy obecnie panujących zasad wiążąco nadać jakimś ustawom wyższej rangi, na przykład wymuszając wyższą większość głosów do ich zmian czy przeprowadzanie obowiązkowego referendum, jak ma to miejsce przy zmianie konstytucji wielu krajów europejskich. Każdy aktualnie „panujący” parlament jest suwerenny, a więc nigdy nie może być on związany wcześniejszymi decyzjami. Zwykła większość głosów wystarczy do usunięcia każdej normy z systemu prawnego.
Słowo na koniec
Osobom wychowanym w kontynentalnej tradycji prawnej system panujący w Wielkiej Brytanii zwykle wydaje się przedziwny, nie inaczej jest z prawem konstytucyjnym. Kiedy stykałem się z jego zawiłościami po raz pierwszy uderzyło mnie jak dobrze ten system działa pomimo braku skodyfikowanej konstytucji czy jednolitej sądowej kontroli konstytucyjnej. Szokujące wydaje się, że niektóre z najważniejszych brytyjskich zasad ustrojowych są zaledwie formalnie niewiążącymi konwenansami! Czy łatwo nam sobie wyobrazić, że politycy w naszym kraju dobrowolnie stosowaliby się do takich “reguł gry”, nie próbując ich łamać? Być może skuteczność brytyjskiego modus operandi brała się z poczucia wielowiekowej tradycji oraz z faktu, że osoby piastujące wysokie stanowiska w państwie wywodziły się z określonego kręgu intelektualnego (słynne oxbridge), co oczywiście miało również swoją wadę w postaci ekskluzywizmu i oddalenia od reszty społeczeństwa. Tutaj ten “hymn” pochwalny się kończy.
Nadchodzący Brexit doprowadził do tak mocnych podziałów społecznych w Wielkiej Brytanii oraz tak skomplikował życie polityczne, że rządzący przestają stosować się do zasad. Widoczne jest to zarówno na linii parlament – rząd, jak i na linii Westminster – poszczególne regiony.
Morał według mnie jest z tego następujący: populizm jest w stanie podgryźć każdy system prawny. Nie jest wcale tak istotne czy mamy jedną konstytucję, czy rozproszone zwyczaje, czy w naszym kraju funkcjonuje sąd konstytucyjny, czy też sądy konstytucyjności ustaw nie weryfikują. Wszystko zamyka się w jakości kultury politycznej i prawnej. Albo chcemy się stosować do zasad, albo nie. Jeśli nie chcemy, to nic nas nie powstrzyma.
Cyprian Liske / monitorkonstytucyjny.eu
